行政许可

根据《中华人民共和国行政许可法》第二条之规定，行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为

行政许可的特征主要有以下几个方面：

1．行政许可是依法申请的行政行为。行政相对方针对特定的事项向行政主体提出申请，是行政主体实施行政许可行为的前提条件。无申请则无许可。

2．行政许可的内容是国家一般禁止的活动。行政许可以一般禁止为前提，以个别解禁为内容。即在国家一般禁止的前提下，对符合特定条件的行政相对方解除禁止使其享有特定的资格或权利，能够实施某项特定的行为。

3．行政许可是行政主体赋予行政相对方某种法律资格或法律权利的具体行政行为。行政许可是针对特定的人、特定的事作出的具有授益性的一种具体行政行为。

4．行政许可是一种外部行政行为。行政许可是行政机关针对行政相对方的一种管理行为，是行政机关依法管理经济和社会事务的一种外部行为。行政机关审批其他行政机关或者其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的内部管理行为不属于行政许可。

5．行政许可是一种要式行政行为。行政许可必须遵循一定的法定形式，即应当是明示的书面许可，应当有正规的文书、印章等予以认可和证明。实践中最常见的行政许可的形式就是许可证和执照。

1．行政许可是国家对社会经济、政治、文化活动进行宏观调控的有力手段，有助于从直接命令式的行政手段过渡到间接许可的法律手段

2．行政许可有利于维护社会经济秩序，保障广大消费者及公民的权益

3．行政许可有利于保障社会公共利益，维护公共安全和社会秩序

4．行政许可有利于控制进出口贸易，保护和发展民族经济

5．行政许可有利于资源的合理配置和环境保护，促进人与环境的和谐、健康、协调发展。

从行政许可的性质、功能和适用条件的角度来说，大体可以划分为五类：普通许可、特许、认可、核准、登记。

普通许可

普通许可是准许符合法定条件的相对人行使某种权利的行为。凡是直接关系国家安全、公共安全的活动，基于高度社会信用的行业的市场准入和法定经营活动，直接关系到人身健康、生命财产安全的产品、物品的生产及销售活动，都适用于普遍许可。如游行示威的许可，烟花爆竹的生产与销售的许可等。

普通许可有二个显著特征：一是对相对人行使法定权利附有一定的条件；二是一般没有数量控制。

特许

特许是行政机关代表国家向被许可人授予某种权力或者对有限资源进行有效配置的管理方式。主要适用于有限自然资源的开发利用、有限公共资源的配置、直接关系公共利益的垄断性企业的市场准入。如出租车经营许可、排污许可等。

特许有二个主要特征：一是相对人取得特许后，一般应依法支付一定的费用，所取得的特许可以转让、继承；二是特许一般有数量限制，往往通过公开招标、拍卖等公开、公平的方式决定是否授予特许。

认可

认可是对相对人是否具有某种资格、资质的认定，通常采取向取得资格的人员颁发资格、资质证书的方式，如会计师、医师的资质。

认可有四个特征：一是主要适用于为公众提供服务、与公共利益直接有关，并且具有特殊信誉、特殊条件或特殊技能的自然人、法人或者其他组织的资格、资质的认定；二是一般要通过考试方式并根据考核结果决定是否认可；三是资格资质是对人的许可，与人的身份相联系，但不能继承、转让；四是没有数量限制。

核准

核准是行政机关按照技术标准、经济技术规范，对申请人是否具备特定标准、规范的判断和确定。主要适用于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施的设计、建造、安装和使用，以及直接关系人身健康、生命财产安全的特定产品、物品的检验、检疫，如电梯安装的核准，食用油的检验。

核准有三个显著特征：一是依据主要是专业性、技术性的；二是一般要根据实地验收、检测来决定；三是没有数量限制。

登记

登记是行政机关对个人、企业是否具有特定民事权利能力和行为能力的主体资格和特定身份的确定。如，法人或者其他组织的设立、变更、终止；工商企业注册登记、房地产所有权登记等。

登记有三个显著特征：一是未经合法登记的法律关系和权利事项，是非法的，不受法律保护；二是没有数量限制；三是对申请登记材料一般只进行形式审查，即可当场做出是否准予登记的决定。

1．合法性原则

设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。合法性原则也称为行政许可法定原则。

2．公开、公平、公正原则

行政机关从事某种活动或者实施某种行为的过程和结果应当公开；行政机关在履行职责、行使权力时，不仅在实体和程序上都要合法，而且还要合乎常理。行政许可机关应当平等地对待所有个人和组织。

3．便民原则

行政机关实施行政许可，应当由一个机构统一受理申请，统一送达行政许可决定，并为公民、法人或者其他组织申请行政许可尽量提供方便。

4．救济原则

公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。

5．信赖保护原则

行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可决定所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化，行政机关为了公共利益的需要，可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可，但应当对由此给公民、法人或者其他组织造成的财产损失依法给予补偿。

6．行政许可一般不得转让原则

除法律、法规规定可以转让的行政许可外，其他行政许可不得转让。

7．监督原则

行政机关应当依法加强对行政机关实施行政许可和从事行政许可事项活动的监督。

行政许可的撤销：

1.可以撤销

(1)行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的;

(2)超越法定职权作出准予行政许可决定的;

(3)违反法定程序作出准予行政许可决定的;

(4)对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的;

(5)依法可以撤销行政许可的其他情形。

2.应当撤销

(1)被许可人以欺骗、贿赂等手段取得许可的，应当予以撤销。

(2)被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，行政机关应当依法给予行政处罚;取得的行政许可属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，申请人在“3年内”不得再次申请该行政许可;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

3.不予撤销

不论是“可以撤销”，还是“应当撤销”的情形，当撤销许可可能对公共利益造成重大损害的，不得撤销。

4.后果

(1)被撤销的行政许可，从成立时起即丧失效力。

(2)被许可人的合法权益因撤销行政许可受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿;被许可人基于欺骗、贿赂取得的行政许可被撤销的，其利益不受保护。

行政许可的注销：

1.应当注销的情形

(1)行政许可有效期届满未延续的;

(2)赋予公民特定资格的行政许可，该公民死亡或者丧失行为能力的;

(3)法人或者其他组织依法终止的;

(4)行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的;

(5)因不可抗力导致行政许可事项无法实施的;

(6)法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形。

2.注销的方式：收回证件、加注发还、公告注销。

行政许可中的法律责任：

（一）行政许可机关及其工作人员的法律责任

1．行政法律责任。应当承担行政法律责任的几种违法行为包括：(1)规范性文件违法设定行政许可；(2)行政许可实施机关及其工作人员违反法定的程序实施行政许可；(3)行政许可实施机关违反法定条件实施行政许可的行为；(4)行政许可实施机关实施行政许可擅自收费或者不按照法定项目和标准收费的行为；行政许可实施机关及其工作人员截留、挪用、私分或者变相私分实施行政许可依法收取的费用的行为；(5)行政机关不依法履行监督职责或者监督不力的行为；(6)行政机关工作人员办理行政许可、实施监督检查，索取或者收受他人财物或者谋取其他利益的行为。

行政机关及其工作人员承担行政法律责任的具体形式是：(1)有关机关责令设定行政许可的机关改正，或者依法予以撤销；(2)上级行政机关或者监察机关责令改正；(3)直接负责的主管人员和其他直接责任人员所在单位、上级机关或者监察机关给予行政处分；(4)行政赔偿。

2．刑事法律责任。行政机关工作人员办理行政许可、实施监督检查，索取、收受他人财物或者谋取其他利益，情节严重构成犯罪的，或者实施行政许可滥用职权、玩忽职守构成犯罪的，或者截留、挪用、私分或者变相私分实施行政许可依法收取的费用构成犯罪的，应当依法给予刑事处罚。

（二）行政许可申请人及被许可人的法律责任

行政许可申请人及被许可人的法律责任分为两个幅度，程度较轻者予以行政处罚或者限制申请资格，较重者予以刑事处罚。其中，行政处罚是原则，限制申请资格和刑罚是例外。

1．行政法律责任。包括两种，即行政处罚和限制申请人申请资格。

行政处罚主要适用于以下几种情况：第一，行政许可申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请行政许可的；第二，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的；第三，有下列情形且违法程度较轻的：(1)涂改、倒卖、出租、出借行政许可证件，或者以其他形式非法转让行政许可的；(2)超越行政许可范围进行活动的；(3)向负责监督检查的行政机关隐瞒有关情况、提供虚假材料或者拒绝提供反映其活动情况的真实材料的；(4)法律、法规、规章规定的其他违法行为。第四，公民、法人或者其他组织未经行政许可，擅自从事依法应当取得行政许可的活动的。

限制申请人申请资格的情形主要包括两种：(1)申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的行政许可的，行政机关不予受理或者不予行政许可，并给予警告；申请人在1年内不得再次申请该行政许可。(2)被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的行政许可的，行政机关应当依法给予行政处罚；申请人在3年内不得再次申请该行政许可。

2．刑事法律责任。被许可人违法从事行政许可活动，情节严重构成犯罪的，依法追究其刑事责任。

从一起撤销采砂许可证上诉案看行政许可三大难点

一、 该案基本案情

2004年,黄州东槽洲地区(在堵城镇叶路洲扁担洲村长江故道附近)的采砂许可权,拟对外进行招、投标(此前湖北省水利厅已作出了鄂水利堤复[2004]236号关于《湖北省长江中游干流河道东槽洲采区2004年度采砂项目可行性论证报告》的批复,鄂水利堤复[2004]241号《关于东槽洲采区竞拍方案的批复》)。2004年11月,武汉鑫江科技发展有限公司(以下简称鑫江公司)以480万元竞拍到东槽洲采区采砂经营权,并与第三人黄州区水利局签订采砂合同,同年12月取得鄂准采证字[2004]第16、17、18号《长江河道采砂许可证》。

2005年1月14日,鑫江公司以东槽洲采区无砂可采为由,向湖北省人民政府提起行政复议,提出撤销东槽洲采区行政许可,废除该标段,全额退还拍卖前后已支付款项并赔偿直接损失等请求。复议期间,鑫江公司股东张勤德与武汉千年旺科技发展有限公司(以下简称千年旺公司)商谈合作开发该采区采砂事宜。2005年2月4日,千年旺公司与黄州区水利局签订采砂合同及补充合同,约定黄州区水利局保证千年旺公司能在东槽洲采区采到符合标准和数量的砂,采砂时间为2005年2月5日至2006年3月31日(确定期为2个月,履行期为1年),年开采控制规模为80万吨,黄州区水利局承诺,开采量达不到要求,可延长开采期限,并可以调整采区,帮助千年旺公司找到符合要求的可采砂源,否则退还480万元标价款。

合同签订之日千年旺公司向黄州区水利局支付300万元,余款180万元由鑫江公司垫付,开采30日支付下欠的180万元。千年旺公司应缴纳的砂石资源费共计120万元(含代征税费),每10日结算一次砂石资源费等合同约定。同日,黄冈市水利局确认了上述采砂合同及补充合同,千年旺公司按合同约定支付了款项300万元(此款以转帐支票的形式转给鑫江公司),2月5日,鑫江公司撤回行政复议申请。2005年3月6日,张勤德与千年旺公司签订《东槽洲开采合作协议》,约定张勤德愿意用黄石西塞山采区全部分成后的净利润(由张勤德与原告千年旺公司合作开采)作为保证金保证千年旺公司在东槽洲采区投资,张勤德承诺如事实证明达不到招标目的,愿意全额退还原告千年旺公司在此采区的接标投入款(487.4万元),东槽洲采区的后续事宜由自己负责处理。

该《合作协议》还约定了双方在合作经营期间各指派一名协调小组负责人,以千年旺公司指定的小组负责人为总负责人,经营期间的经营收入必须先保障千年旺公司回收投资成本,收回投资后产生的净利润,千年旺公司按净利润的百分之七十分成,张勤德按净利润的百分之三十分成等约定。

2005年6月至2005年7月,千年旺公司依采砂合同在黄州区长江东槽洲试开采黄砂,因千年旺公司称无砂可采,2005年12月2日,黄冈市水利局和黄州区水利局将其采砂区域调整到团风采区。2005年12月2日至21日,千年旺公司在团风地区进行采砂,但此时仍未办理《长江河道采砂许可证》。2006年1月4日,因无采砂许可证,千年旺公司向湖北省水利厅及黄冈市水利局、黄州区水利局发函,要求终止团风可采区的一切经营活动。

2006年1月9日,被告湖北省水利厅以《长江中下游干流河道采砂规划报告》(长江水利委员会2002年10月制作)和《长江河道东槽洲采区采砂项目可行性论证勘察报告》(具有甲级资质的湖北省地质勘察基础工程公司2005年10月制作)为依据,审核了经黄冈市水利局、黄州区水利局初审的采砂许可申请及相关的船舶、技术人员等采砂申请资料(该许可证的申请表中,无原告公司的印章,粘贴的法定代表人照片亦不是千年旺公司法定代表人陈清珍本人的照片),颁发了鄂准采证字[2006]第0001、0002、0003号《长江河道采砂许可证》。千年旺公司认为自己在黄州东槽洲地区无砂可采，转到团风采区采砂的这么长一段时间，一直属于无证开采的违法情形，继续经营下去担心被行政处罚，已经不想干了，再拿着姗姗来迟的采砂许可证已经没有实际意义，也不便于自己与鑫江公司秋后算帐。

于是，千年旺公司以湖北省水利厅为被告，黄冈市水利局、黄州区水利局为共同第三人，向武汉市汉阳区人民法院提起行政诉讼，请求法院依法撤销湖北省水利厅颁发的鄂准采证字[2006]第0001、0002、0003号《长江河道采砂许可证》，同时撤销鄂水利堤复[2004]236号关于《湖北省长江中游干流河道东槽洲采区2004年度采砂项目可行性论证报告》的批复、鄂水利堤复[2004]241号关于东槽洲采区竞拍方案的批复，并赔偿原告经济损失人民币4419,247元的诉讼请求。

经武汉市汉阳区人民法院做工作，千年旺公司在一审期间先后撤回了要求撤销鄂水利堤复[2004]236号关于《湖北省长江中游干流河道东槽洲采区2004年度采砂项目可行性论证报告》的批复、鄂水利堤复[2004]241号关于东槽洲采区竞拍方案的批复;赔偿原告损失人民币4419,247元的诉讼请求。

二、 两级法院的裁判情况

武汉市汉阳区人民法院经审理认为：核准颁发《长江河道采砂许可证》这一行政许可行为,是被告法定的行政职责。被告在核发《长江河道采砂许可证》时,应依照法律规定的颁证程序和条件进行严格审查。根据《中华人民共和国行政许可法》第十二条、第五十三条的规定,有限自然资源开发利用需要赋予特定权利的事项,行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定,法律、行政法规另有规定的除外。本案中,涉及的长江河道采砂行政许可属有限自然资源开发利用,应适用上述法律条款规定。通过庭审查明的事实,鑫江公司以招投标的方式取得东槽洲采砂的开采权之后,以未采到砂为由向湖北省人民政府申请复议。复议期间,原告千年旺公司与鑫江公司股东张勤德商谈东槽洲采区的开采事宜,并与第三人黄州区水利局、黄冈市水利局签订开采合同。

2005年2月4日,原告千年旺公司将300万元以转帐支票的形式转给鑫江公司,次日,鑫江公司撤回复议申请。显然鑫江公司与原告千年旺公司的上述行为,是对东槽洲地区的采砂权进行转、接标。根据《中华人民共和国行政许可法》第九条的规定,“依法取得的行政许可,除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外,不得转让”,因此,不能据此认定原告千年旺公司已取得在长江河道进行采砂的权利,其仍须通过招投标的方式依法申请采砂许可。但是,被告在对原告颁发鄂准采证字[2006]第0001、0002、0003号《长江河道采砂许可证》时,并未按照法律规定的拍卖程序和条件,就被许可地区的采砂权利对外进行招标、拍卖,仅仅根据原告千年旺公司与第三人签订的合同和申请材料,即视为接替原鑫江公司竞标取得长江河道采砂开采权,故被告所作出的行政许可行为,违反了《中华人民共和国行政许可法》的规定。

此外,被告在审查原告提交的申请颁证材料时,申请材料中既无原告单位的印章,粘贴的法定代表人照片也不是原告公司法人代表本人,该申请表明显缺乏《中华人民共和国行政许可法》规定的形式要件,况且原告千年旺公司称没有收到被告颁发的鄂准采证字[2006]第0001、0002、0003号《长江河道采砂许可证》。故被告颁发鄂准采证字[2006]第0001、0002、0003号《长江河道采砂许可证》违反法定程序。

综上所述,被告既未按照法律规定对有限资源开发利用这一特别的行政许可实行招、投标的方式决定行政许可,也疏于严格审查颁发行政许可的必备材料,导致颁证许可行为程序违法、主要事实依据不足,依法应予以撤销,但鉴于许可期限已过,已不具有可撤销内容。据此，2009年初，经武汉市汉阳区人民法院审判委员会讨论决定,根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第(二)项的规定,作出(2009)阳行初字第21号行政判决，确认被告湖北省水利厅颁发鄂准采证字[2006]第0001、0002、0003号《长江河道采砂许可证》的行为