行政机关

一、行政机关主要内容

行政机关是按照国家宪法和有关组织法的规定而设立的，代表国家依法行使行政权，组织和管理国家行政事务的国家机关，是国家权力机关的执行机关，也是国家机构的重要组成部分。它执行代议机关制定的法律和决定，管理国家内政、外交、军事等方面的行政事务。

二、行政机关分类介绍

关于行政机关与行政机构的区分，按照通说与司法考试的观点，行政机构是行政机关的内部组成部分，一般表现为内设机构，派出机构，办公机构和办事机构，一般不具有独立的行政主体资格，除非获得了法律，法规和规章的特别授权，才具有行政主体资格，不然只能以其所带代表的机关名义进行行政行为。而行政机关是一定行政机构的整体，具有行政主体资格，能独立以自己的名义进行行政活动并独立承担由此产生的法律后果。

按照管辖范围，行政机关分为中央行政机关和地方行政机关。地方行政机关又可分为若干层次。国家行政机关是国家权力机关的执行机关，有权制定行政法规，发布决定和命令等，指导所属各部门、下级国家行政机关、企事业单位、社会团体的行政活动。国家行政机关实行首长负责制与集体领导相结合的原则。按照国家行政机关的管辖权和活动地域，国家行政机关又分中央行政机关和地方行政机关。

国家行政机关：国务院及其组成部门（包括各部委，中国人民银行和审计署，共25个）；地方行政机关：地方各级人民政府及其所属的各工作部门，民族自治地方行政机关（包括自治区，自治州，自治旗和自治县的人民政府及其工作部门和民族乡政府），特别行政区行政机关（包括特别行政区政府及其工作部门，香港特区政府工作部门有政务司、财政司、律政司和各局、处、署；澳门特区政府工作部门有各司、局、厅、处。）；地方上还有地方各级人民政府的派出机关，如行政公署（省级人民政府派出机关）、区公所（县级人民政府的派出机关）、街道办事处（不设区的市或市辖区人民政府的派出机关）；关于公安机关，其内设机构有公安消防大队和公安交警大队，派出机构有派出所，都是行政机构，只有经法律法规和规章的特别授权，才有行政主体资格，才能以自己名义作出行政行为。

三、行政机关构成要件

行政机关资格的取得，应具备下列条件：

1．其成立获法定机关批准；

2．已由组织法确定了职责权限；

3．有法定行政编制并按编制配备了人员；

4．有独立的行政经费；

5．有办公地点和必要的办公条件；

6．通过公开的方式宣告成立。

行政机关要获得行政执法权，还必须有法律、法规和规章的具体规定。

四、行政机关特征分析

1 行使国家行政职权，管理国家事务

2 行政机关在组织体系上实行领导从属制

3 行政机关在决策体制上一般实行首长负责制

4 行政机关行使职能通常是主动的、经常的和不间断的

5 行政机关是最经常、最直接、最广泛的和个人、组织打交道

五、案例分析

依法起诉行政机关保障行政相对人合法权益

【基本案情】

    原告**通信业务代理有限公司（以下称金汇通信公司）。

    被告**市公安局。

   &nbsp2009 年6月29日下午，金汇通信公司**办事处一台电脑不知去向，该公司**办事处员工金某即拨打110报警电话。被告单位民警随即出警到现场。经调查，电脑 是公司刚辞职员工唐某因为公司欠其工资搬走的。出警民警便于当日下午和次日下午分别通知金某和唐某到派出所接收询问，金某和唐某均证实上述事实。被告便口头告知原告此事应作民事纠纷调解的处警结果，同时建议双方协商处理。之后，原告仍继续要求被告处理此事。7月6日，被告便组织双方进行调解，调解过程中，被告再次向双方表明自己的观点，即“此事不属治安或刑事案件，纯属单位内部劳资纠纷”。原告因不同意被告这一观点致调解未果。2009年9月3日，原告便向法院提起行政诉讼，要求法院判决被告履行法定职责，对唐某予以治安处罚，并责令其返还电脑。

    【审判】

    ** 市人民法院经审理认为，按照《公安机关办理行政案件程序规定》和相关法律、法规的规定，公安机关在接到群众报案或报警电话后，应当及时出警、处警。对有违法事实需要追究行政责任，且属于自己管辖的，应当予以调查处理；对没有违法事实，或者违法情节轻微，不需要追究行政责任，或者有其它不追究行政责任情形 的，可以不予处理，并告知报案人。本案被告在接到原告的报警电话后，随即出警到现场，并进行了一系列调查取证工作，对案件性质、处警结果作出判断并答复于原告。尽管被告不是以书面形式答复，在答复方式上存在瑕疵，但本案应视为**市公安局对原告的诉讼请求已作为，原告的诉讼理由不能成立，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告的诉讼请求。

    一审判决后，金汇 通信公司不服向泰州市中级人民法院提起上诉。泰州中院经审理认为：被上诉人**市公安局在接到上诉人报警电话后，出警到现场，并进行调查，对事件性质作出 “不属治安案件，而属民事纠纷”的认定，且对纠纷进行调解。据此，**市公安局已履行了上述法定义务。金汇通信公司对该认定不服，应另行主张。而对唐某是 否违反治安管理属公安机关认定的范围，不属人民法院调查认定的职权范围。金汇通信公司上诉理由不能成立，其请求不予支持。据此，二审法院判决驳回上诉，维持原判。

    【评析】

    《治安管理处罚法》第四十九条规定了盗窃等行为应受治安处罚的情形。这是金汇通信公司的请求事项具有可诉性的法律依据。在承认金汇通信公司的请求事项具有可诉性的情况下，结合本案，金汇通信公司的请求事项在其起诉前，**市公安局已作出答复意见，即案外人唐某的行为不属于盗窃行为，而是民事纠纷。对于原、被告双方争执的唐某的行为是否属于盗窃行为，虽不属于行政诉讼所应审查的内容，但因**市 公安局具有社会治安行政管理和违法犯罪案件司法侦查的双重职责，对案件性质、行为人行为性质具有专业判断权；而法院在审理起诉公安机关不作为行政诉讼案件中，无权以自己实体判断取代公安机关所作的实体判断，进而要求公安机关为一定的行为或不为一定的行为；又因金汇通信公司在起诉前并未书面要求公安机关作治 安案件或刑事案件立案处理，也未要求检察机关对案件行使监督权。综合上述理由，结合本案事实、证据及双方在庭审中的陈述，法院更有理由采信**市公安局对 事件性质所作的民事纠纷的认定。对于民事纠纷，被告依法并无必须履行的法定职责。因此，本案应视为**市公安局对金汇通信公司的诉讼请求已作为。原告的诉 讼理由不能成立，判决驳回金汇通信公司的诉讼请求。金汇通信公司认为被告怠于履行治安处罚或刑事侦查权，可向职能部门提出申诉或控告。

    本案属于比较边缘的行政诉讼案件。金汇通信公司请求法院判令**市公安局履行法定职责，对唐某实施治安处罚，本质上是不服**市公安局在处警过程中对事件性质所作的属民事纠纷的答复意见。这种诉讼请求按现有的行政诉讼和司法解释的规定，是不可诉的。对于不履行不可诉的行政行为是否构成可诉的不作为，法律没有 规定。笔者认为，在保护行政相对人诉权的大背景下，人民法院将其纳入行政诉讼案件的受理范围，对全案进行实体性审查与判决，更为合适。